Sluiting
Sluiting is toepasbaar bij zowel koopwoningen als huurwoningen. Bij het sluiten van panden is zorgvuldige dossieropbouw in het hele traject van groot belang.
Een sluiting op basis van Victoria, Victor Damocles of artikel 17 van de Woningwet is een zwaar middel, waarbij in eerste instantie eerst altijd gezocht moet worden naar andere middelen om de overlast te beëindigen.
Victoria (artikel 174a Gemeentewet)
De Gemeentewet biedt de burgemeester een mogelijkheid om overlast met behulp van een woningsluiting aan te pakken. Artikel 174a Gemeentewet bepaalt dat hij een woning (huur én koop) kan sluiten indien door gedragingen in de woning de openbare orde rond de woning wordt verstoord.
» Wet: artikel 174a Gemeentewet
De Wet Victoria geeft de burgemeester bevoegdheid tot sluiting van:
- een woning;
- een niet voor het publiek toegankelijk lokaal;
- een bij die woning of dat lokaal behorend erf.
In de jurisprudentie zijn echter zeer zware eisen gesteld aan de toepassing van de bevoegdheid: de overlast moet nadelig zijn voor de veiligheid èn de gezondheid en geluidsoverlast kan geen reden zijn voor sluiting. Deze strenge eisen maken dat de bepaling eigenlijk niet meer goed toepasbaar is en dat burgemeesters onmachtig zijn om ernstige overlast aan te pakken.
Voorbeelden van overlast die het meest aan de genoemde criteria voldoen zijn:
- Drugsoverlast;
- ernstige overlast door wapenhandel;
- prostitutie uit een woning.
Ook bij ernstige vrees voor herhaling van verstoring van de openbare orde mag de burgemeester een woning sluiten.
Om verplaatsing van overlast tegen te gaan, geeft artikel 174a lid 2 Gemeentewet de burgemeester de mogelijkheid om bij ernstige vrees voor herhaling van een dergelijke verstoring van de openbare orde een woning te sluiten. Bijvoorbeeld wanneer de overlastgever verhuist en zijn activiteiten daar voortzet.
Verkeers- of geluidsoverlast kunnen niet leiden tot sluiting op grond van de wet Victoria.
> Voorbeelden Victoria uit jurisprudentie
Casus 1: beschieting en ontploffing
In Vlaardingen wordt een woning beschoten met vijf kogels. De bewoner doet aangifte van afpersing. Een half jaar later wordt een explosief bij de woning tot ontploffing gebracht. De burgemeester sluit de woning voor 3 maanden vanwege een verstoring van de openbare orde. De rechter fluit de burgemeester teug. Op grond van art. 174a Gemeentewet mag in dit geval niet gesloten worden, omdat de openbare orde niet is verstoord vanwege een gedraging in de woning. Ook artikel 172 lid 3 Gemeentewet mag hier niet worden ingezet.
Rb. Rotterdam 15 april 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:2886
Casus 2&3: illegale prostitutie/sekswerk in woningen
In een woning vindt illegale prostitutie plaats. De burgemeester sluit de woning. Het blijft wat onduidelijk of dat op grond van de APV of art. 174a Gemeentewet gebeurd. Wel is duidelijk dat de verhuurder vervolgens de huurovereenkomst buitengerechtelijk ontbindt. De rechter vindt dat niet onredelijk en verplicht de huurder om de woning te ontruimen.
Rb. Rotterdam 4 maart 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:2003
Bij een controle van toezichthouders blijkt dat een woning wordt gebruikt als seksinrichting. Dat is verboden. De burgemeester sluit de woning op grond van de APV, maar later wordt ook art. 174a Gemeentewet genoemd. De woningcorporatie ontbindt de huurovereenkomst buitengerechtelijk. De rechter gaat daarmee akkoord en verplicht de huurder om de woning te ontruimen.
Rb. Midden-Nederland 15 november 2022, ECLI:RBMNE:2022:4605
In Delft constateer de burgemeester dat in een pand sekswerk wordt verricht. Hij sluit het pand op grond van de APV. De huurder van het pand zegt dat hij het als woning heeft gebruikt en dat daarom de APV niet gebruikt mag worden om te sluiten. De burgemeester probeert nog art. 174a Gemeentewet te gebruiken als basis van de sluiting. Dat lukt niet: de rechters gaan daarmee niet akkoord. De sluiting is onrechtmatig.
ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3860
Zie voor nog meer vergelijkbare zaken:
- Rb. Oost-Brabant 28 januari 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:3074
- Rb. Rotterdam 12 maart 2021, ECLI:NL:RBOT:2021:2316
- Gerechtshof Den Haag 13 april 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:644
- Rb. Overijssel 29 juli 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:3074
- Rb. Rotterdam 12 februari 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:1758
Casus 4: Verwarde vrouw veroorzaakt overlast
Een vrouw veroorzaakt zeer veel overlast. Zij gooit dingen naar mensen, slaat objecten stuk, uit bedreigingen en maakt beeldopnames van buren. De burgemeester besluit de woning van de vrouw op grond van art. 174a Gemeentewet te sluiten. De rechter is het daarmee oneens. Het is o.a. onduidelijk of de overlast wel te vergelijken zijn met drugsoverlast en of de overlast zich met grote regelmaat en langdurig voordoet. Ook is niet duidelijk of er minder ingrijpende maatregelen zijn getroffen om de overlast aan te pakken (o.a. buurtbemiddeling).
Rb. Den Haag 10 maart 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:1828
Casus 5: beschieting woning
Een woning wordt meerdere keren beschoten. De burgemeester besluit de woning op basis van art. 174a Gemeentewet te sluiten. Dat is volgens de rechter onterecht. Omdat de beschieting niet in de woning plaatsvindt, maar daarbuiten was de burgemeester niet bevoegd om de woning te sluiten.
Rb. Midden-Nederland 5 april 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:1270
Casus 6: vuurwerkopslag in woning
De burgemeester van Winterswijk sluit op grond van art. 174a Gemeentewet een woning nadat daar veel zwaar vuurwerk is aangetroffen. De rechter gaat daar niet in mee. De burgemeester mag niet sluiten als er alleen sprake is van opslag van vuurwerk. Er moet ook echt sprake zijn van ernstige overlast. Dat is hier niet aangetoond.
Rb. Gelderland 20 maart 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:1436. Zie ook Rb. Oost-Brabant 28 januari 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:374
Casus 7: vuurwerkbom in woning
In een woning in Amsterdam wordt een vuurwerkbom aangetroffen. De burgemeester sluit de woning op grond van art. 174a Gemeentewet en art. 175 Gemeentewet (noodbevel). In de daaropvolgende zaak over de buitengerechtelijke ontbinding oordeelt het gerechtshof dat deze sluiting in orde is.
Gerechtshof Amsterdam 13 augustus 2021, ECLI:NL:GHAMS:2021:2534
Casus 8: Explosieven in woning
In een woning worden explosieven aangetroffen die in verband worden gebracht met ramkraken. De burgemeester van Amsterdam sluit de woning op grond van artikel 172, 174a en 175 Gemeentewet. De voorzieningenrechter concludeert dat de sluiting terecht is.
Rb. Amsterdam 26 mei 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:2648
Damocles (artikel 13b Opiumwet)
Op basis van de Wet Damocles kunnen woningen worden gesloten waarin drugs (genoemd in de eerste of tweede lijst van de Opiumwet) worden verhandeld of aanwezig zijn.
Hierbij is het niet vereist om aan te tonen dat de openbare orde wordt verstoord en in het betreffende pand hoeven niet daadwerkelijk drugs te zijn aangetroffen. Geanonimiseerde politierapportages waaruit drugshandel blijkt, kunnen de aannemelijkheid van drugshandel voldoende onderbouwen. Damocles heeft voor de bestrijding van drugspanden de rol van Victoria min of meer overgenomen, omdat bij Damocles de overlast niet hoeft worden aangetoond.
Uit de rechtspraak blijkt dat burgemeesters en rechters bikkelhard zijn in de aanpak van drugsgerelateerde criminaliteit: het is niet verplicht om te waarschuwen in geval van sluiting en rechters achten een zero tolerance-beleid doorgaans niet onredelijk. Het is echter ook mogelijk om minder ingrijpend op te treden tegen drugsgerelateerde overlast: sommige burgemeesters leggen eerst een last onder dwangsom op in het geval van een kleine hennepplantage. Deze last onder dwangsom is gericht op het tegengaan van herhaling van de drugshandel en lijkt enigszins op de huurrechtelijke gedragsaanwijzing.
> Voorbeelden Damocles uit jurisprudentie
Er bestaat heel veel jurisprudentie over de Wet Damocles (artikel 13b Opiumwet). De jurisprudentie laat zien dat burgemeesters heel hard optreden tegen drugsoverlast en dat rechters daarmee akkoord gaan.
De rechter gaat akkoord met een sluiting van een woning na het aantreffen van een amfetaminelaborarium (ECLI:NL:RVS:2016:2401). Een woning in Schiedam werd terecht gesloten nadat daar zes XTC-tabletten en een half geladen vuurwapen werden aangetroffen (ECLI:NL:RVS:2016:2394). Eigenaren moeten de kosten van de sluiting betalen (ECLI:NL:RVS:2016:2770).
Soms beroepen de bewoners van een gesloten pand zich op hun woonbelang of persoonlijke omstandigheden. Veelal is dat niet succesvol (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBZWB:2016:5348; ECLI:NL:RBMNE:2016:4891; ECLI:NL:RBNNE:2016:4180; ECLI:NL:RBOBR:2016:5665).
In sommige zaken oordeelt de rechter dat de sluiting de bewoner te hard treft en daarom disproportioneel is (ECLI:NL:RBZWB:2016:3683; ECLI:NL:RBOBR:2016:4226; ECLI:NL:RBOBR:2016:5667). Burgemeesters moeten daarom altijd goed afwegen of zij over willen gaan tot sluiting en wat de belangen van de betrokken partijen zijn.
Zie voor de laatste jurisprudentie onderstaande artikelen (n.a.v. onderzoek van mr. Michelle Bruijn, RUG):
Artikel 17 Woningwet
Met het van kracht worden van artikel 17 van de Woningwet, is leefbaarheid nu ook een grond om panden te sluiten.
De wet kan worden ingezet bij handhaving van leefbaarheidsproblemen en bouw- en huisvestingsregelgeving.
De wet biedt grofweg drie mogelijkheden om de grootstedelijke problemen aan te pakken:
- verlagen van de onroerendezaakbelasting (OZB) in kansenzones (fiscale maatregel);
- inkomenseisen stellen aan woningzoekenden in bepaalde gebieden (maatregel met betrekking tot de woningmarkt);
- een sluitingsbevoegdheid (door de inwerkingtreding van artikel 17 Woningwet).
Artikel 17 Woningwet maakt het mogelijk om een woning te sluiten. Er moet dan wel sprake zijn van een herhaaldelijke overtreding van artikel 1a of artikel 1b van de Woningwet. Bovendien moet de overtreding gepaard gaan met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Deze bepaling wordt ingezet door lokale overheden om woningen te laten sluiten waar (brandgevaarlijke) hennepplantages worden aangetroffen.
Ook ander brandgevaarlijk gebruik van een woning (denk aan kamerverhuurder zonder te voldoen aan brandveiligheidseisen) kan leiden tot sluiten. Een enkele keer wordt artikel 17 Woningwet ingezet in het geval van extreme verzamelwoede en vervuiling (hoarding). Daarbij wordt door de rechterlijke macht echter wel goed gekeken naar de proportionaliteit van de woningsluiting: als een alternatieve, minder ingrijpende oplossing (bijvoorbeeld een last onder dwangsom gecombineerd met hulpverlening) kan worden bereikt, ligt sluiting niet voor de hand.
> Voorbeelden Woningwet uit jurisprudentie
Casus 1: Verzamelwoede
Een huurder verzamelt heel veel spullen. Uit een inspectie blijkt dat veel spullen zijn opgestapeld in de woning (gemiddeld 1,6 meter over de gehele oppervlakte van de woning). Eerst sommeert de verhuurder om de woning op te ruimen. Dat blijft niet te werken. De woning wordt gesloten op grond van art. 17 Woningwet en art. 174a Gemeentewet. Vanwege de sluiting ontbindt de verhuurder de huurovereenkomst buitengerechtelijk (art. 7:231 lid 2 BW). De rechter is het daarmee eens, en verplicht de huurder de woning te ontruimen.
Rb. Rotterdam 24 november 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:10431
Casus 2: Verwaarloosd recreatiepark
Op een recreatiepark wordt de Woningwet veelvuldig overtreden. Er is sprake van brandgevaar, hennepteelt en slechte hygiëne. Er wordt gesloten op grond van art. 17 Woningwet. De rechter gaat daarmee akkoord.
Rb. Zeeland-West-Brabant 12 mei 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:2357
Casus 3: ernstige vervuiling
Een woning is zeer zwaar vervuild. Het college van B&W sluit daarom de woning op basis van art. 17 Woningwet. Vervolgens stapt de verhuurder naar de rechter om enkele gedragsaanwijzingen opgelegd te krijgen. Dat lukt. De huurder krijgt een huisdierenverbod opgelegd.
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 7 maart 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:2003
Artikel 172 lid 3 Gemeentewet
Sluiting woningen op basis van artikel 172 lid 3 Gemeentewet
Soms proberen burgemeesters woningen te sluiten op grond van artikel 172 lid 3 Gemeentewet nadat de openbare orde is verstoord vanwege een geweldsincident. Deze bevoegdheid wordt ook wel eens de lichte bevelsbevoegdheid genoemd.
Uit de jurisprudentie blijkt dat dit echter op zeer gespannen voet staat met o.a. grondrechten neergelegd in de Grondwet. Zie de volgende uitspraken:
Victor (artikel 13b Woningwet)
De Wet Victor biedt grondslag om een pand na sluiting versneld in gebruik te (laten) nemen en zo leefbaarheidsproblemen als gevolg van langdurige leegstand te voorkomen.
In het kader van deze wet is:
- aan de Woningwet een mogelijkheid toegevoegd om panden in beheer te nemen;
- in het Burgerlijk Wetboek is in artikel 7:231 lid 2 voor de verhuurder de mogelijkheid gecreëerd om in geval van sluiting de huur op te zeggen;
- aan de Onteigeningswet de mogelijkheid toegevoegd om als ultimum remedium tot onteigening over te gaan, als het in gebruik of beheer nemen van een pand niet helpt of kan.
De Woningwet bepaalt dat de gemeente van de eigenaar van een gesloten pand kan eisen het in beheer te laten nemen door een ander.
Het college van B&W kan met bestuursdwang of een last onder dwangsom zorgen dat dat besluit (het over laten nemen van het beheer en gebruik) wordt nageleefd. Beide besluiten moeten gelijktijdig bekendgemaakt worden. Risico voor gemeenten is dat hiervoor kosten worden gemaakt die moeilijk te verhalen zijn. Een mogelijkheid is om eerst de eigenaar te verplichten voorzieningen te treffen waardoor het pand weer op redelijke wijze gebruikt kan worden.
De bevoegdheid om het beheer over te nemen, wordt in de praktijk niet vaak gebruikt. Een bekend voorbeeld waarin dat wel is gedaan is de zaak over Fort Oranje. Dit gaat over een recreatieterrein in Zundert waar de nodige overlast en misstanden plaatsvonden. Het gemeentebestuur is daar overgaan tot handhaving van de Woningwet en nam het beheer van het hele terrein over. De rechter ging daarmee akkoord, zie de volgende uitspraken:
Onteigenen (artikel 77 Onteigeningswet)
De gemeente moet een gesloten pand eerst in beheer nemen, voordat zij dat pand (als het nodig is) kan onteigenen op grond van artikel 77 Onteigeningswet. Die procedure kan vrij lang duren en kostbaar zijn.
» Wet: artikel 77 Onteigeningswet
Gemeenten kiezen er daarom soms voor de onteigeningsprocedure te starten, maar tegelijk te bekijken of gedurende dit traject het pand voor een redelijke prijs aangekocht kan worden. Een alternatief is dat de gemeente verloederde panden aankoopt en zelf een andere bestemming geeft, of ze bijvoorbeeld met opknapverplichting verkoopt aan particulieren.
Buitengerechtelijke ontbinding huurovereenkomst
Kan een huurder na een sluiting van een woning gewoon weer terug naar zijn woning? Hiervoor zijn de mogelijkheden van de buitengerechtelijke ontbinding van een huurovereenkomst van belang.
Lokale overheden kunnen wegens drugshandel (artikel 13b Opiumwet), vervuiling of verloedering (artikel 17 Woningwet) of ernstige overlast (artikel 174a Gemeentewet) besluiten een woning te sluiten. Dat kan zowel om een huur- als koopwoning gaan. Wat gebeurt er met de huurder als een huurwoning gesloten wordt? Tijdens de sluiting mag de huurder niet meer in de woning wonen, maar na afloop van de sluiting mag de huurder de woning weer betrekken. Natuurlijk zitten sommige verhuurders daar niet op te wachten: het is meestal juist de huurder die de sluiting heeft veroorzaakt. Om terugkeer van huurders te voorkomen, biedt de wet (artikel 7:231 lid 2 Burgerlijk Wetboek) de mogelijkheid om als de woning gesloten is zonder tussenkomst van de rechter de huurovereenkomst te ontbinden. Na de sluiting mag de huurder dan niet terugkeren naar de huurwoning.
Soms gebeurt het wel dat de huurder niet akkoord gaat met deze buitengerechtelijke ontbinding. De huurder weigert de huurwoning dan te ontruimen. De verhuurder moet vervolgens dan toch naar de rechter stappen om de huurder te verplichten om de woning te ontruimen. De rechter zal dan – als de huurder daarom vraagt – toetsen of de huurder niet te hard wordt geraakt met deze ontruiming. De rechter toetst – met andere woorden – of de ontruiming proportioneel is.
> Voorbeelden buitengerechtelijke ontbinding
Casus 1: Verzamelwoede
Een huurder verzamelt heel veel spullen. Uit een inspectie blijkt dat veel spullen zijn opgestapeld in de woning (gemiddeld 1,6 meter over de gehele oppervlakte van de woning). Eerst sommeert de verhuurder om de woning op te ruimen. Dat blijft niet te werken. De woning wordt gesloten op grond van art. 17 Woningwet en art. 174a Gemeentewet. Vanwege de sluiting ontbindt de verhuurder de huurovereenkomst buitengerechtelijk (art. 7:231 lid 2 BW). De rechter is het daarmee eens, en verplicht de huurder de woning te ontruimen.
Rb. Rotterdam 24 november 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:10431
Casus 2& 3: illegale prostitutie
In een woning vindt illegale prostitutie plaats. De burgemeester sluit de woning. Het blijft wat onduidelijk of dat op grond van de APV of art. 174a Gemeentewet gebeurd. Wel is duidelijk dat de verhuurder vervolgens de huurovereenkomst buitengerechtelijk ontbindt. De rechter vindt dat niet onredelijk en verplicht de huurder om de woning te ontruimen.
Rb. Rotterdam 4 maart 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:2003
Bij een controle van toezichthouders blijkt dat een woning wordt gebruikt als seksinrichting. Dat is verboden. De burgemeester sluit de woning op grond van de APV, maar later wordt ook art. 174a Gemeentewet genoemd. De woningcorporatie ontbindt de huurovereenkomst buitengerechtelijk. De rechter gaat daarmee akkoord en verplicht de huurder om de woning te ontruimen.
Rb. Midden-Nederland 15 november 2022, ECLI:RBMNE:2022:4605
Zie voor andere vergelijkbare voorbeelden:
- Rb. Oost-Brabant 28 januari 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:3074
- Rb. Rotterdam 12 februari 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:1758
- Rb. Rotterdam 12 maart 2021, ECLI:NL:RBOT:2021:2316.
- Gerechtshof Den Haag 13 april 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:644
- Rb. Overijssel 29 juli 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:3074
Casus 4: buitengerechtelijke ontbinding na vuurwerkbom in woning
De burgemeester sluit een woning vanwege de vondst van een vuurwerkbom. De sluiting is gebaseerd op art. 174a Gemeentewet en art. 175 Gemeentewet (noodbevel). Het gerechtshof gaat akkoord met de buitengerechtelijke ontbinding en veroordeelt de huurder tot ontruiming van de woning.
Gerechtshof Amsterdam 13 augustus 2021, ECLI:NL:GHAMS:2021:2534